凤翔田地荒芜、流民遍野。流民王老汉告诉苏轼，西夏侵犯边境、烧杀抢掠，边境上的百姓只好内迁，大家想在凤翔安身存命。然而，凤翔法曹张璪却不许饥寒交迫的难民进城。苏轼反复劝说，并承诺自己一力承担相关责任后，张璪才打开城门，苏轼将难民们安排进凤翔府衙暂时栖身。第二天，苏轼又签署具认状，开官仓放粮，粮仓瞬间空空如也。面对着城中难民无衣无食，自己所为又极为有限，而自己在皇宫向仁宗请命地方时的情景如在眼前，苏轼感慨万千，叹息自己志大才疏。苏轼偶然发现了城西废弃已久的军营，决定整修军营，把难民们安置到这里。为了解决难民们吃饭和凤翔田地因为劳力不足大多荒芜的问题，苏轼想出让由政府居中，难民租种本地百姓的荒地的办法，不料本地百姓因为曾有难民偷食过他们的粮食并不信任难民，双方还在田地里发生打斗，苏轼赶到制止，但却更难劝说本地居民租地给难民们。